Двухпалатный парламент просуществовал в Казахстане 31 год — с 1995 по 2026. Теперь система законодательной власти изменилась. Вместе с однопалатным Курултаем вернулась должность вице-президента, укрепилась президентская власть, в стране появился новый конституционный консультативный орган и исчезли беспартийные депутаты.
Данил Степанов рассказывает, что изменилось, для чего это нужно и почему произошедшее столь важно для политического будущего страны.
Парламент
Зачем вообще нужны парламенты? Даже в государствах, которые кажутся монолитными структурами и не имеют реальной политической конкуренции и демократических процессов, высшая власть не может адекватно контролировать абсолютно все сферы.
Для этого ей нужен посредник — орган, который будет разрабатывать законы и голосованием принимать решения. Для составления законов нужно очень много информации. Необходимо коммуницировать с представителями групп людей, которых закон коснётся непосредственно, нужно учитывать широкий диапазон общественных мнений, изучать реакции групп интересов, соблюдать международные обязательства страны, рекомендации от интернациональных организаций, прямо влияющие на инвестиционный климат, выдачу международных займов и множество других параметров.
Именно этим и занимаются парламенты. В нашей стране парламент тридцать лет был разделён на две палаты — так же, как это устроено примерно в половине государств мира. Если не вдаваться в детали, то картина выглядела так: нижняя палата (Мажилис) занималась разработкой законов, верхняя (Сенат) — принимала их от нижней, а затем голосовала за принятие закона или его отправку на переработку обратно в Мажилис. Такая система существовала с осени 1995 года до 1 июля 2026.
Монокамерализм
Однопалатная система, которая будет существовать теперь, меняет процедуру принятия законов — это одна из центральных вещей. Двухпалатный парламент давал дополнительную вычитку новых нормативно-правовых актов в Сенате. За это время успевали собрать общественную реакцию, выбрать наиболее проблемные статьи и решить, что делать дальше.
Теперь всё будет решаться одним органом, а не двумя. Это в значительной степени ускорит процедуру, но уберёт возможность получения второго мнения, даже если его многие считали формальностью (и зачастую Сенат действительно просто соглашался с текстом документа).
В Сенат депутаты выбирались не напрямую, а косвенно, часть из них и вовсе назначалась высшей властью. В Мажилис депутаты попадали при помощи республиканских электоральных процедур. На бумаге это может порождать несогласие двух органов, когда в одном из них появляются оппозиционные силы.
В мире известно несколько таких случаев, в которых проблемную палату парламента устраняли именно из-за опасений появления несогласных среди правящих элит: Египет за пару лет до «арабской весны» или Мавритания в 2017 году, когда законодательная власть стала консолидировать силы против исполнительной.
Зачем?
О смене двухпалатного парламента на однопалатный часто говорят в контексте транзита власти, потенциальной смены главы государства в будущем, которому готовят более устойчивую систему государственного управления.
Такие рассуждения вдохновлены недавним примером Туркменистана, где полномочия менять конституцию были переданы специально созданному органу, который возглавил бывший президент. Такие рассуждения понятны и логичны, особенно учитывая то, что страны региона во многом похожи друг на друга.
Однако явного транзита в Казахстане на горизонте пока нет, нет явных кандидатов, а политическую систему перестраивают уже сейчас, потому что парламент — это не центральное изменение. Сама по себе ни однопалатная, ни двухпалатная система не делают режим более или менее демократичным, на это нужна политическая воля высшей власти. Государство просто перестало видеть смысл в бикамерализме.
Две палаты позволяли правящим группам осуществлять так называемую кооптацию, то есть пополнять или изменять состав без выборов, исключительно по собственному решению: часть депутатов в Сенат назначались президентом, ещё часть избиралась маслихатами регионов. Эту функцию частично перенимает на себя Курултай, частично Қазақстан Халық Кеңесі — новый конституционный консультативный орган (кстати, это тоже похоже на историю Туркменистана). Следовательно, две палаты государству больше не нужны, а их упразднение — это отличный фон для других изменений.
Кроме парламента
Изменение состава парламента, а также новые выборы — это огромное и значимое государственное событие, вызывающее широкое обсуждение и приковывающее внимание медиа. На его фоне значительно меньше обсуждаются действительно значимые изменения политической системы, но они есть, и это тоже важная причина для упразднения одной из палат.
Помимо очевидного обнуления сроков полномочий действующего президента (его обсуждают), в госуправлении изменился и список полномочий парламента. Теперь депутаты не будут определять генерального прокурора, председателей КНБ, нацбанка и высшего судебного совета. Эти органы по определению должны быть независимыми, а при назначении их главой исполнительной власти, то есть президентом, теряют независимость полностью. В данном случае речь даже не про ослабление парламента, а про укрепление и без того доминирующей президентской власти.
Даже внутри нового парламента председателя Курултая выдвигает президент, хотя Мажилис, как орган, избираемый населением напрямую, ранее самостоятельно выдвигал кандидата на должность председателя. Никакой речи о том, чтобы создать более надёжные институты, идти не может, поскольку движение как раз прямо противоположное — в сторону персоналистского режима.
Столь же важным изменением является и возвращение к партийным спискам. С 2023 года у внепартийных кандидатов (или одномандатников, как их называют чаще) был способ для того, чтобы избраться в главный законодательный орган страны. Для относительно системной оппозиции одномандатные округа — это единственный канал участия в политической жизни государства, но теперь даже на законодательном уровне невозможно возникновения ярких личностей, критикующих политику Казахстана изнутри.
Контролировать партии значительно проще, чем одномандатных депутатов, потому что каждый депутат привязан к партии: его не обязательно «выдавливать» из структуры власти полулегальными способами, поскольку достаточно простого исключения из партии. Кроме того, единообразие мнения в партиях по определению большее, чем среди одномандатников, каждый из которых избирается с собственными идеями и аудиторией.
Три точки
Сейчас, после выборов, есть три основные точки, которые продемонстрируют дальнейшее развитие политической системы страны.
Во-первых, важны первые голосования в Курултае, особенно голосования по спорным законопроектам, относительно которых в обществе звучит много противоречивых мнений. Вспомните, как Мажилис голосовал, например, по закону о запрете так называемой «ЛГБТ-пропаганды» — ни одного голоса против не было, его приняли единогласно. Если даже в таких случаях по прежнему не будет конкурентного голосования, то уже можно будет зафиксировать, что изменение парламента носит преимущественно косметический и демонстративный характер.
Во-вторых, необходимо увидеть, в каком качестве себя проявит Қазақстан Халық Кеңесі. Новый государственный орган заменил Национальную Ассамблею, получил возможность законодательной инициативы и инициативы проведения референдума. Какие именно законы будут им внесены, какой референдум мы увидим следующим и насколько предложения Халық Кеңесі будут похожи на политику действующего главы государства — это определяющие вопросы.
В-третьих, если всё же возвращаться к обсуждаемой идее о возможном транзите власти, то первый потенциальный кандидат — это новый вице-президент, должность которого была возвращена вместе с однопалатным парламентом, что воспринимается не только как более удобный юридический способ, но и как сигнал населению. Президент уже сказал, что «это будет очень известный человек, которого вы все хорошо знаете».
Структура парламента поменялась, но вместе с ним поменялось и многое другое, а реальность этих перемен предстоит осознать в ближайшем будущем.
